受地铁五号线施工影响 郑州35路B17路公交绕行

鉴于‘文化大革命期间林彪、江青一伙大搞无政府主义、使国家和人民深受其害的历史教训，(44)而且在当时，还有一小撮敌视人民政权和社会主义制度的反革命分子和破坏分子存在，他们妄图利用宪法赋予公民的自由权利，从事反革命活动，另外在人民内部还存在极端民主化、无政府主义、极端个人主义、资产阶级自由化等不良倾向和思潮，完全有必要对公民的自由和权利进行限制性规定。

(23)郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，载《天津行政学院学报》2006年第2期。(11)尽管行政机关与行政主体并非同一语义，行政机关只是行政主体的一种类别，但由此不难窥探目前我国行政组织法在学界和实务部门的千呼万唤中仍未出台，而现有的组织法过于原则，既存在理论指引缺位，也对司法实践指导乏力。

日本的行政权属于内阁，内阁之下又可以分为若干行政机关，根据不同行政职能的需要执行相应的具体行政事务。行政法主体问题是行政法的一个基本问题。可以预期的是，党的机构作出的执政行为、抽象行为、内部行为产生的后果均会排除在行政复议和行政诉讼等行政救济渠道之外，而其他对相对人权利义务产生实际影响的行政职权行为则应当纳入行政救济程序。且公示、录用潘某(第二名)的文件由省委组织部作出，湖北省保密局没有作出录用潘某的决定，因此原告将湖北省保密局列为被告错误。如产生较大社会影响的湖北女子起诉省保密局案值得深思。

(二)行政主体的权责问题是行政法学研究的重要内容 宪法与行政法是公法的两大支柱，行政法学的研究重在规范行政权力的运行。⑥借鉴西方行政组织理论的行政主体概念将其与行政组织、行政机关混淆，曾引发学界的广泛质疑和批评。效率主导下的行政程序研究，虽然也有关于程序类型、时间、形式等方面的讨论，但其主要目的不是通过程序的分类与制度的设计形成对公权力的制约力量，而是实现更快速的决策、更及时的举措。

然而，学理并不仅是实践的总结者，更可预判实践的发展趋势。2019年4月，国务院《重大行政决策程序暂行条例》正式通过，以程序正当化调整重大利益的行政决策成为法定要求。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议讨论通过了《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》，通过了《关于修改〈地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》。此后，行政效率虽仍在依法行政的研究中占有一席之地，地位却逐步边缘化。

姜明安、刘凤鸣《行政诉讼立法的若干问题研究》，载《法律学习与研究》1988年第3、4期，第18-21页。[34]30行政指导的非权力特性缓和了行政机关与行政相对人之间的对立关系。

更有学者从行政权力自身的属性出发，论证平衡论的不可能性：行政权属国家权力系统，是人民通过法律赋予行政机关并由其行使的一种国家权力，行政机关必须按人民的要求依照法律行使行政权，而不应也不能与人民抗衡，否则人民有权收回其委托的权力。观点之间的交锋促使中国行政法学界认真反思中国行政法学基础理论背后的支点究竟是什么。往昔墨守法条文字的‘机械法治渐由依照立法精神，针对社会需要的‘机动法治所取代。而自1988年开始的三轮政府职能转变，将政企分开确立为社会主义市场经济体制必备的特征，为中国行政法学界认同控权理念创造了契机，促成了依法行政在行政法学上的主导地位。

这就产生了两个问题：一是没有行政机关参与的关系，是否一定不是行政关系。第三阶段开始探索公共服务改革(21世纪初到2013年)，努力建设服务型政府。[6]22社会主义法系的基本理念深刻影响了新中国的法制，尤其是行政法的发展。蓬勃发展的行政实践又反向推动了行政法学基础理论对价值目标的探明：一种既控制权力又注重效能提升的新行政法学开始在学界孕育、生长。

为保留转型时期各级政府的能动性，中国的行政法治虽可以向程序主义借力，却不能走向正式程序主义的极端，而应以非正式程序实现灵活性与正当性的完美融合，保障我国行政机关全力投入到以制度设计促进公共福祉的建设(28)。从原先主张‘无法律即无行政转变为‘法律须配合行政。

2014年10月，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分第二点再一次强调：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。行政过程逐渐增强的政治性呼唤新的民主根基，奠立于代议制民主根基之上的传统控权行政法学理论遭遇着前所未有的冲击。

尤其是《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》，在1979年刚获通过的情况下，又针对机构改革的精神做了相应修改，其中第三十七条新增一款，明确各级地方人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。如果说服务理念初推之际，学界更多关注的是新型行政活动如行政指导、行政合同相较于传统行为类型的不同合法要件，那么，随着审批改革的深化，学界的关注重点便转移到了对公共行政过程的民主性呼吁和对公共行政主体的社会化延伸。行政关系经过行政法的调整，方可称为行政法律关系，故行政法的调整对象是行政关系而非行政法律关系。在侵权责任追究的探索中，国家赔偿制度开始进入学界视野。它们虽不以国家强制力为后盾，却是拥有事实约束力的软法，它们与传统的硬法一起，构成了中国行政治理中软硬兼施的混合法模式[37]19。通过对行政程序的设计，确保整个行政系统的正常运行，成为那个特定时期的研究目标。

[25]54在平衡论者看来，实现权力与权利之间的妥善协调，而不是一味地控制权力或者关注行政效率，才是行政法学的根本任务。[15]18行政程序正是行政系统内部生态的平衡器。

但很快实践便证明，简单地裁并机构、削减冗员，并不能从根本上防止机构膨胀、环节繁杂的弊端。与早期的研究不同，2012年《行政强制法》对行政强制执行的设定权做了最为严格的法律保留规定。

它(法律)是工人阶级意志的体现，是实现无产阶级专政历史任务的工具，其目的在于建立、巩固和发展社会主义的经济基础，促进社会主义革命和社会主义建设，以达到消灭剥削、消灭阶级，实现共产主义的目标。(一)效率定位影响下的行政法学 受效率就是生命的社会主义现代化建设与以精兵简政为主导的第一轮机构改革的影响，行政法学在初创时期就显露出了对效率价值的特殊偏好。

而且有利于提高行政相对方的参与热情，鼓励创新，培育社会自治和催生行政民主，充分动员和整合社会力量[33]69。高小平、陈宝胜教授也曾对改革开放以来的行政改革做过阶段划分，他们与周光辉教授的主要分歧在于1988年的行政改革属于第一阶段还是第二阶段。相似的变化也在大西洋彼岸的美国悄然发生。新中国第一本行政法教材对行政法做出了如下界定：行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团队和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。

行政法学的终极目标即在于此。但实践却揭示，依据法律设立的公共行政组织未必就能得到民众的拥护，也不是所有的关于组织权限的争议都适合通过冗长的立法程序来解决。

行政法学在控制行政权力之外，是否还肩负着保障行政权力的责任，以铸就行政权力与公民权利之间相互制约、相互平衡的态势？起初行政法学界对此争论不一，然而随着服务型政府改革的深化，共识逐步达成。政治学已勾勒出主权民族国家的崛起，注意到民族国家功能的变迁：从补缺或‘夜警国家到司法界与全灵委员会所描述的‘从摇篮到坟墓的福利国家。

(13)关于新中国成立以来前30年的政府机构改革历程，可参见朱光磊、李利平《回顾和建议：政府机构改革三十年》，载《北京行政学院学报》2009年第1期，第18-22页。行政程序立法不断加强。

利益平衡逐步成为弥补制定法和判断法缺陷的重要方法等等。江必新《论行政诉讼中的肯定裁判》，载《法学杂志》1988年第6期，第14-15页。审批改革成为推动国家治理，实现政府、市场与社会良性互动的着力点。(19)参见邢鸿飞《行政合同性质论》，载《南京大学法律评论》1996年秋季号，第135-140页。

[10]1-7将依据法律或接受委托行使行政职能的行为纳入行政法调整范围的思路，对行政法学后续的发展产生了深远的影响。(16)中国的社会主义市场经济体制建设呼唤一种多头并举、有进有退的政府职能。

[40]94这样一种经验的实质规范主义思路，必然要求法律预留行政机关回应社会需求的裁量空间。行政合同和行政指导逐步兴起。

而对合理性的追求是民众对行政权力平等、公正运作要求下的产物。作为服务行政的典型代表，行政指导与行政合同占据了这一时期行政法学研究的较大篇幅。